SINDIKATI I DRUŠTVENE PROMENE – Friedrich Ebert Stiftung

U saradnji beogradske kancelarije Friedrich Ebert Stiftung i Ujedinjenih granskih sindikata NEZAVISNOST, urađena je studija Sindikati i društvene promene. Studija je modularna i (uz uvod) ima tri dela. Uz gospodu Zorana Stojiljkovića, Dragana Aleksića, Mihail Arandarenka i ja sam dao svoj prilog (treći deo studije).

Studiju možete preuzeti u pdf formatu na adresi: https://library.fes.de/pdf-files/bueros/belgrad/16509.pdf

EKONOMSKI MITOVI I ALTERNATIVNA RAZVOJNA POLITIKA

1. NA ČEMU POČIVAJU USPEŠNI MODELI RAZVOJA, ČEMU NAS UČI EKONOMSKA ISTORIJA I ŠTA POKAZUJE EMPIRIJA

1.1. Regulatorna ili razvojna država – mesto i uloga države u ekonomskom razvoju

Svi uspešni modeli razvoja i sva „ekonomska čuda“ poslednjih decenija baziraju se na aktivnoj, razvojnoj ulozi države. Ako je tačno da je aktivna uloga države ključna za ubrzanje ekonomskog razvoja, ako je to jasno i lako dokazivo, kako je moguće da ta činjenica ostaje skrivena od javnosti? Kako je moguće da se bilo kakav pokušaj vraćanja države na ekonomsku scenu tretira kao svetogrđe?

Odgovor je jednostavan – razvojni narativ koji je preovladao u poslednjih 40 godina počiva na neoliberalnom modelu, a u njegovom metodološkom središtu je neka vrsta prezira prema empiriji i ekonomskoj istoriji. Politika koja ima utemeljenje u neoliberalizmu nameće se preko međunarodnih organizacija poput MMF-a i Svetske banke koje uporno i strpljivo oblikuju ekonomski sistem država u razvoju. Pod tim se podrazumeva potpuna privatizacija, deregulacija i liberalizacija ekonomskog prostora, dominacija slobodnog tržišta i otvaranje države prema stranom kapitalu. Ovaj spisak recepata se obično naziva „Vašingtonski konsenzus“ budući da ga promovišu pomenute institucije sa sedištem u Vašingtonu. Jedna od ključnih sintetičkih kovanica toga narativa su „strukturne reforme“.

U ekonomskoj teoriji poslednjih decenija iskristalisala su se dva teorijska pristupa vezana za mesto i ulogu države u ekonomskom razvoju. Prvi koncept je vezan za tzv. regulatornu državu, dok je drugi, njemu suprotstavljen, koncept razvojne države.

Prvi koncept, koncept regulatorne države, dominira ekonomskim i intelektualnim prostorom. Ovaj koncept utemeljen je u tradiciji neoklasične ekonomske škole i po njemu država treba da obezbedi pravni i regulatorni ambijent u kome će slobodno tržište moći nesmetano da realizuje svoj razvojni potencijal. U radikalnijoj interpretacija ovog koncepta država je samo smetnja razvoju, i što je manje ima, to će se države brže razvijati. U svakodnevnici Srbije ovaj koncept se prepoznaje kroz insistiranje da su svi ekonomski problemi vezani za loš poslovni ambijent, za slab rad institucija, za visoku korupciju i defekte u oblasti vladavine prave.

Drugi koncept se bazira na tzv. razvojnoj državi i u tom konceptu država igra aktivnu ulogu u industrijskoj politici i u restrukturiranju ekonomskog prostora. To podrazumeva da država direktno interveniše, utiče na tržišne procese i usmerava ih u pravcu koji bi trebalo da ubrza ekonomski razvoj. Ovaj koncept je napušten u tranzicionim državama. Objašnjenje je da je taj koncept kompromitovan tokom socijalističkog perioda, te da iskustvo pokazuje kako je planiranje privrednog razvoja ili potpuno besmisleno, ili bar inferiorno u odnosu na prednosti koje donosi nesmetano delovanje tržišnih sila.

U ovoj dihotomiji postoje bar dva problema. Prvi je vezan za činjenicu da je ovde reč o nametanju veštačke podele i o razdvajanju integralnih funkcija države. Razvojna država ne isključuje regulatorni segment i svaka država, uključujući tu i razvojnu, morala bi istovremeno biti i regulatorna. Bez regulatornih institucija se ni razvojna funkcija države ne može valjano ostvariti. Na drugoj strani, u konceptu regulatorne države, nema mesta njenoj aktivnoj razvojnoj ulozi budući da je ta uloga prepuštena tržištu.

Drugi problem je mnogo ozbiljniji i nije samo teorijski. Da bi se valjano vrednovala oba modela empirijski test bi morao biti ključan, ali on je u javnoj debati najčešće nevidljiv. Promotori regulatorne države su uspešno zatvorili debatni prostor i sveli ga na gole teorijske konstrukte uz vešto zamagljivanje ekonomske istorije i stvaranje lažnih narativa. Insistira se na činjenici da su razvijene zapadne države, koje moraju biti uzor svima, pre svega regulatorne države i da su uspešne upravo zato što imaju razvijene institucije, slobodno tržište i razvijen pravni sistem.

Da bi narativ funkcionisao, potrebno je da se ekonomska istorija zapadnih država zatamni i sakrije, a da se njihova današnja struktura projektuje u prošlost. U tom konceptu, ove države su, tobože, kroz istoriju bile iste onakve kakve su i danas – dakle bile su regulatorne, počivale su na institucijama i na slobodnom tržištu, pri čemu su institucije bile odlučujući faktor njihovog razvoja.[1]

Ovaj narativ ne odgovara činjenicama. Ekonomska istorija jasno pokazuje da su sve razvijene države prolazile kroz duge, viševekovne periode u kojima je aktivna uloga države bila ključna za njihov razvoj. Taj razvoj je praćen žestokim državnim intervencijama (ekonomskim i vojnim), na onom nivou koji je istorijski trenutak dopuštao. Najuspešnije su bile upravo one države koje su upravljale svojim razvojem i nisu ga prepuštale samo volji tržišta. Engleska je, na primer, još za vremena Henrija VII (kraj 15. veka) počela da vodi aktivnu industrijsku politiku, Venecija je uvela zaštitu patentnih prava takođe u 15. veku, dok su SAD postale najmoćnija ekonomija sveta čineći sve, još od kraja 18. veka, da zaštite svoju „industriju u povoju“.[2]

Važan deo današnjeg narativa je usmeren i na sprečavanje da države u razvoju koriste iskustva onih država koje su do juče bile nerazvijene, a potom su se, sprovodeći aktivnu industrijsku politiku, razvijale velikom brzinom. Otuda se državama u razvoju umesto takvih modela uporno nudi model najrazvijenijih zapadnih država kako bi se dokazalo da je regulatorna država jedini pravi put.

U procesu civilizovanja i uređivanja društva izuzetnu važnost imaju institucije, vladavina prava, sloboda pojedinca, ali za ubrzani ekonomski razvoj to nije dovoljno. Izgradnja institucija po zapadnom modelu se ne može ostvariti u siromašnom društvu i potrebno je ubrzavanje privrednog razvoja (i sa tim povezano stvaranje korporativističke društvene strukture) kako bi se mogle izgraditi trajne i stabilne institucije. Sve institucije koje danas služe kao uzor nastale su na Zapadu evolutivno, u vremenu sporog odvijanja istorije. Zemlje u razvoju danas nemaju vremena za ove evolutivne procese i one svoj razvoj moraju ubrzavati. Razume se da je to trka sa vremenom, ali u njoj ubrzani ekonomski razvoj mora prethoditi izgradnji zrelih institucija.

1.2. Šta pokazuju najuspešniji modeli razvoja

Najpoznatija empirijska studija poslednjih decenija koja se bavila analizom najuspešnijih modela razvoja pojavila se 2008. i bila je rezultat dvogodišnjeg rada Komisije za rast i razvoj kojom je predsedavao nobelovac Majkl Spens. Ogroman tim eksperata koji je brojao više od 300 ljudi je sintetizovao ključna iskustva 13 država koje su uspele da u kontinuitetu od 25 godina ostvare prosečne godišnje stope rasta od najmanje 7%. Analiza je obuhvatila period od 1950. do 2005. godine.[3]

Zaključak Komisije je da nema jedinstvenog recepta za razvoj, ali da postoje zajedničke komponente ekonomskog uspeha. Svi uspešni modeli počivaju na integrisanosti u svetsku ekonomiju, imaju veliku pokretljivost radne snage, visoku stopu štednje i investicija. U razvoju ekonomije važnu ulogu imaju sposobne, aktivne i pragmatične vlade koje su posvećene ekonomskom razvoju i koje su spremne da razumno eksperimentišu.

Ova studija dala je za pravo onima koji promovišu koncept razvojne države i zadala je težak udarac propagatorima već pomenutog „Vašingtonskog konsenzusa“. Budući da su zaključci Komisije bili porazni po vladajući narativ, ova studija je impresivnom brzinom predata zaboravu. Ilustracije radi, niko od uticajnih srpskih ekonomista ovu studiju nikada nije pominjao u svojim javnim nastupima.

Ali, ako se studije mogu gurnuti pod tepih, podaci o privrednom rastu su dostupni i ne mogu se sakriti. U posleratnom periodu, najveće uspehe su postigle države istočne i jugoistočne Azije i one nastavljaju da se razvijaju najvećom brzinom. Svi uspešni ekonomski modeli, osim kolonijalnog Hong Konga, nastali su na temeljima razvojne države i u svakoj od tih država sposobne vlade i njihova razvojna politika bile su izuzetno važan faktor razvoja.

Ilustracije radi, koristeći podatke i kategorizaciju MMF-a, azijske zemlje u razvoju (u koje spadaju i Kina i Indija) su u periodu od 1989-2019. ostvarile prosečnu godišnju stopu rasta BDP-a od oko 7,4%. Istovremeno, evropske zemlje u razvoju (u koje ulaze sve zemlje u regionu koje su susedi Srbije uz dodatak Rusije, Belorusije, Moldavije, Ukrajine, Poljske i Turske) su u istom periodu ostvarile prosečnu stopu rasta manju od 2%. Poljska, koja se danas uzima kao model uspešne tranzicione zemlje, je u pomenutom periodu imala prosečnu stopu rasta od oko 3,4%.[4]

2. SAVREMENI EKONOMSKI MITOVI I NJIHOV UTICAJ NA EKONOMSKU POLITIKU

Savremeni ekonomski narativ počiva na pažljivo građenoj mitologiji, na pitkim ekonomskim konstruktima koji se ne menjaju ni onda kada su u očitom neskladu sa činjenicama i iskustvom. Ta mitologija prožima ne samo akademsku scenu već je velikim delom ušla i u javni prostor i oblikovala ga u skladu sa takvom mitologijom. Bilo kakav poziv na drugačije promišljanje ekonomske politike izaziva odbojnost u gotovo svim uticajnim segmentima društva. Ekonomski mitovi su okovali ekonomsku politiku onih država u razvoju koje su u njih poverovale i time su usporile njihov rast. Otuda je važno razumeti da se bez dekonstrukcije ključnih mitova ekonomska politika ne može promeniti.

2.1. Monetarni mitovi i zablude

Monetarna politika je najteže razumljiv segment ekonomske politike i nigde se pogrešni narativ nije tako uspešno primio kao na tom segmentu. Najveće ekonomske greške se prave upravo na ovom segmentu i, paradoksalno, najteže se prepoznaju. Šta su ključni elementi tog narativa i koji se mitovi promovišu?

Prvi mit počiva na tezi da monetarna politika treba da ima uvek isti cilj, bez obzira na kom stepenu razvoja se država nalazi. Cenovna stabilnost je tako postala apsolutni prioritet monetarne politike. U tom kontekstu, stopa nezaposlenosti, privredni rast, standard građana i sl. tretiraju se kao ciljevi „van zone odgovornosti“ monetarne politike. Centralne banke moraju biti nezavisne kako bi svoju ključnu funkciju očuvanja cenovne stabilnost mogle da obavljaju bez pritiska vlasti i javnosti.

Iskustvo pokazuje da dinamičan ekonomski razvoj i niska inflacija ne idu zajedno. U prvim fazama razvoja rast primanja građana na jednoj strani i strukturna neravnoteža u robnoj ponudi na drugoj strani, dovode do inflacije. To stvara ozbiljne probleme ekonomskoj politici ali to je privremena žrtva koja se mora podneti kako bi se privredni rast ubrzavao. U kasnijim fazama razvoja privreda se uravnotežuje i inflacioni pritisci se smanjuju. Rečju, ciljevi monetarne politike i odnos prema inflaciji ne mogu biti isti za razvijene i nerazvijene zemlje, jer su im i privredna struktura i prioriteti drugačiji.

Ilustracije radi, Kina je u periodu od 1985 do 1996 imala prosečnu godišnju stopu inflacije od oko 9,5%, dok indijska ekonomija ni u jednom desetogodišnjem periodu (u poslednjih 40 godina) nije uspela da spusti prosečnu inflaciju ispod 5%.

Drugi mit je da se investicije mogu finansirati samo iz realnih izvora, dakle iz štednje. Kako štednja nerazvijenih država nije dovoljna za njihov razvoj, one moraju pozajmljivati kapital razvijenog sveta. Na ovim premisama počiva poziv da nerazvijene države dopuste slobodan priliv kapitala i uklone kapitalnu kontrolu, uprkos iskustvima koja pokazuju da štete od liberalizacije kapitalnih tokova daleko prevazilaze eventualne koristi. Najveće ekonomske krize država u razvoju bile su posledica nekontrolisanog priliva kapitala koji je doveo do prekomernog inozaduživanja. Ili kraće, sve velike ekonomske krize država u razvoju su dužničke krize.

Važno je razumeti da se investicije ne finansiraju samo iz štednje. Visina štednje nije limitirajući faktor razvoja budući da se investicije finansiraju i novokreiranim novcem koji neprekidno stvaraju poslovne banke. U kreiranju novog novca dominantnu uloga imaju poslovne banke a ne centralne banke. [5] Domaći kapaciteti (ljudi i njihovo znanje, resursi, infrastruktura, itd.) određuju granice rasta, a ne visina domaće štednja.

Treći mit, povezan sa prethodnim, je da je primarna emisija zlo, da ona neminovno dovodi do inflacije i da se ne može upotrebljavati radi stimulisanja sopstvene privrede. Besmislena afirmacija ovog mita dovela je do efektivnog potiskivanja sopstvene valute, pa i do toga da su se neke države potpuno odrekle sopstvene valute i zamenile je tuđom.

Empirija, pogotovo je to jasno od 2008, pokazuje da razvijene zemlje nemilosrdno koriste emisioni mehanizam kako bi stimulisale svoje ekonomije, te da mit po kome štampanje novca automatski dovodi do rasta inflacije ne stoji – dokle god postoje slobodni kapaciteti u nacionalnoj ekonomiji, štampanje novca neće izazvati inflaciju.

Zemlje u razvoju moraju biti mnogo opreznije u aktiviranju svog emisionog mehanizma, tim pre što se slobodni kapaciteti u nekoj ekonomiji ne mogu egzaktno utvrditi. Ali, između opreznog korišćenja ovog mehanizma i njegovog potpunog zanemarivanja, na čemu se uporno insistira, zjapi provalija.

Četvrti mit je da su banke racionalni akteri koji svojim ponašanjem vrše optimalnu alokaciju kapitala. Otuda je svejedno u čijem su vlasništvu banke, budući da između interesa finansijskog sektora i interesa društva postoji znak jednakosti. Posledično, svaki pokušaj čvršće kontrole i ograničavanja finansijskog sektora bio bi kontraproduktivan.

Iskustvo pokazuje da finansijski sektor radi isključivo i samo u sopstvenom interesu i da su ti interesi najčešće u suprotnosti sa razvojnim interesima društva. Finansijski sistem koji nije čvrsto kontrolisan može naneti ogromne štete ekonomiji. Ovo je pogotovo jasno od osamdesetih godina prošlog veka kada je sprovedena deregulacija finansijskih sistema razvijenih država. Od tada finansijski sistem nekažnjeno proizvodi finansijske krize kakve nisu viđene u decenijama koje su prethodile i u kojima je postojala čvrsta kontrola finansijskog sistema.

U nerazvijenim državama finansijski sistem može biti ključna prepreka dinamičnom razvoju i može biti kreator modela u kome se umesto investicija stimuliše potrošnja, a umesto domaće proizvodnje se stimuliše uvoz.

Peti mit je da finansijske krize nastaju zbog prekomernog zaduživanja države, dok zaduživanje privatnog sektora ne dovodi do krize budući da su privatni akteri racionalni. Ova ideološka teza opstaje uprkos činjenici da su najveće finansijske krize poslednjih decenija upravo krize duga privatnog sektora. To važi i za najveću posleratnu finansijsku krizu, onu iz 2008.

2.2. Fiskalna politika, mitovi i zablude

Za razliku od monetarne politike i njenih komplikovanih mehanizama, fiskalnu politiku je lakše razumeti. To ipak nije bitno doprinelo da se mitovi vezani za fiskalnu politiku ogole.

Prvi mit fiskalne politike je da budžet, u okviru jednog privrednog ciklusa, treba da bude uravnotežen i da je deficit budžeta zlo. I ovaj mit je preuzet od razvijenih država koje već imaju visok nivo javnih servisa i službi, kao i razvijenu infrastrukturu. Kada države u razvoju preuzimaju ovu mitologiju, one sebe osuđuju na tavorenje i na mirenje sa lošom infrastrukturom i sa niskim nivoom javne potrošnje (loše obrazovanje, loše zdravstvo, slaba socijalna zaštita itd.).

Ako bi se insistiralo da budžet bude uravnotežen ali da se ipak ulaže u infrastrukturu, tada bi ogroman teret troškova izgradnje skupe infrastrukture pao na samo jednu generaciju, iako će te tekovine koristiti generacije koje tek dolaze. Ova vrsta velikodušnih međugeneracijskih poklona je ne samo nepotrebna, već je i besmislena.

Drugi mit je vezan za limitiranje javnog duga u odnosu na visinu BDP-a. Popularni limit (ustanovljen u evro zoni) je da javni dug ne sme preći 60% u odnosu na BDP. U Srbiji je taj limit još niži i iznosi 45% u odnosu na BDP.[6] Nevolja sa ovim limitom je što ignoriše stvarnost i ekonomske krize, i ponovo, ignoriše različite potrebe različitih društava. Nema nikakve empirijske podloge koja može opravdati ovakvo limitiranje javne potrošnje niti postoji formula koja pokazuje na kom se nivou javni dug mora ograničiti kako bi se obezbedila finansijska stabilnost.

Empirija pokazuje da države mogu normalno funkcionisati i sa visinom javnog duga od preko 100% (kako je Italija funkcionisala decenijama), ili čak sa visinom duga od preko 230% u odnosu na BDP (Japan). Istovremeno, države mogu upasti u finansijsku krizu i na nivou javnog duga od samo 10% BDP-a, poput Južne Koreje 1997, ili Srbije 2008. kada je javni dug bio samo 27% BDP-a. Visina duga nije ključni faktor rizika. Ključni faktor rizika je vezan za inostranu komponentu javnog duga – što je veći deo javnog duga u rukama stranih kreditora, to je rizik izbijanja finansijske krize veći. Uprkos toj činjenici, limitiranje deviznog budžetskog zaduživanja niko ne predlaže.

Treći mit je da se budžet ne sme finansirati novcem centralne banke, jer to neminovno dovodi do povećanja budžetske potrošnje i do inflacije. Otuda je važno da se budžeti finansiraju novcem privatnog sektora, pre svega finansijskog, jer to obezbeđuje racionalnost javne potrošnje. Iz toga sledi da je finansijski sektor indirektni kontrolor budžetske odgovornosti jer on neće finansirati prekomernu javnu potrošnju niti će dozvoliti nerazumni rast javnog duga.

Ni ovaj konstrukt ne odgovora činjenicama. Kada bi finansijski sektor zaista funkcionisao na opisani način, tada nikada ne bi ni dolazilo do krize javnog duga niti bi države ikada mogle da probiju njegove zadate okvire.

Na primer, kada dug zemlje evrozone pređe 60% BDP-a, banke bi mogle obustaviti kreditiranje budžeta. Istina je, naravno, drugačija – finansijski sektor nastavlja kreditiranje budžeta uz podizanje kamata visoko zaduženim državama. Finansijski sektor rado kreditira neodgovorne države jer su tu zarade najveće i takve države se mogu cediti do večnosti. Ili kraće, finansijski sektor nije nikakva prepreka rastu javnog duga. Odgovorne države moraju same voditi računa o visini svog duga – finansijski sektor to neće raditi umesto njih.

Četvrti mit je vezan za poresku politiku i tezu da su visoki porezi štetni za ekonomiju i da demotivišu rad i stvaranje nove vrednosti. Problem sa ovim mitom je što se ni on ne može dokazati empirijski. Koliki će porezi biti u nekoj državi je, pre svega, pitanje njenog socijalnog vrednosnog opredeljenja. Visoki skandinavski porezi, na primer, nisu bili prepreka rastu i razvoju ovih država, kao što ni enormni (marginalni) porez u SAD, koji je bio na snazi sve do osamdesetih godina, nije usporavao razvoj američke ekonomije.

3. ALTERNATIVNA EKONOMSKA POLITIKA „DRŽAVE KOJA MISLI“

Vladajući ekonomski narativ i mitovi na kojima on počiva, doveli su do toga se (re)industrijalizacija država u razvoju realizuje oslanjanjem, pre svega, na strane investicije koje se pokušavaju privući jeftinom radnom snagom, izdašnim subvencijama i poreskim stimulansima. Ovakav model razvoja neminovno, i u najboljem slučaju, vodi u klopku srednje razvijenosti i obezbeđuje da se u njoj ostaje trajno.

Ambijent za ekonomski preokret danas je nepovoljniji od onoga u kome su se razvijale države koje su u prošlosti beležile najveće stope rasta. Bilo kakav pokušaj afirmacije koncepta razvojne države je riskantan i u dramatičnijem raspletu može izazvati reperkusije po državu i vlasti koje bi se usudile da agresivnije krenu tim pute. Ovo ograničenje se mora imati u vidu pri bilo kakvom pokušaju da se koncipira drugačija ekonomska i razvojna politika u odnosu na ovu koja danas vlada.

Jedini način na koji se promena može dogoditi je kroz oprezan „let ispod radara“ u kome se pažljivo traži prostor za promenu. Koliko slobode mala država može imati u koncipiranju samostalne ekonomske politike teško je reći budući da taj prostor slobode nije isti za sve države. On je uslovljen njenim geostrateškim položajem, veličinom i obrazovnom strukturom stanovništva. Možda je najbolje taj ograničeni prostor slobode definisati kao onaj prostor za koji se mogu izboriti najkvalitetniji državni kadrovi, pod uslovom da organizacija države omogućava da takvi kadrovi dođu u poziciju odlučivanja. Dakle, prostor slobode se ne može sagledati unapred, on je fluidan i podložan stalnoj promeni u zavisnosti od onoga što se dešava u okruženju. Ovakav koncept realistične države koja je svesna globalnih ograničenja ali ne odustaje od politike aktivnog razvija „ispod radara“, ja nazivam „državom koja misli“.

3.1. Aktivni meritokratski princip i obrazovanje

Razvijene države imaju razvijenu socijalnu, ekonomsku i državnu strukturu koja obezbeđuje da sistem funkcioniše bez obzira na trenutni kvalitet vlasti koja državu vodi. Zemlje u razvoju nemaju tu privilegiju i za njih je ključno da najbolji kadrovi kojima zemlja raspolaže budu raspoređeni na najvažnija mesta u državnom aparatu i u velikim javnim preduzećima. Taj meritokratski princip je u temelju uspeha azijskih zemalja konfučijanske tradicije, i taj meritokratski pristup je dao sjajne rezultate.

Da bi se stvorila meritokratska podloga, obrazovni sistem mora biti prilagođen tom cilju. Kvalitet obrazovnog sistema će u krajnjem ishodu odrediti sudbinu države. Nije slučajno da u pravilu postoji visoka pozitivna korelacija između kvaliteta obrazovnog sistema i ekonomskih rezultata. Otuda je kvalitet obrazovanja strateško mesto razvojne politike. Spoljni otpori unapređivanju obrazovnog sistema ne bi trebalo da budu prejaki, budući da razvijene zemlje profitiraju vrbujući kadrove koje su stvorile zemlje u razvoju o sopstvenom trošku.

Kada je državna administracija u pitanju, Srbiji je potrebna elitna škola za državnu upravu čiji kadrovi bi popunjavali ključna mesta u državnoj upravi i vodili javna preduzeća. Model francuske Škole za nacionalnu administraciju (ENA) bi mogao poslužiti kao dobar model, pogotovo u vezi sa načinom na koji se regrutuju polaznici škole.

3.2. Vlada, državna uprava i strategija razvoja

Vlada male države ne bi smela imati više od desetak ministarstva jer manji broj ministarstava obezbeđuje efikasniji i harmoničniji rad vlade. Za državu bez duge demokratske tradicije je ključno da se podigne zid između političkog (smenjivog) dela vlasti i meritokratske državne uprave (profesionalnog državnog aparata). Bez te jasne i čvrste podele, entropijski politički procesi će neprekidno razjedati državu.

Profesionalni državni aparat treba da bude popunjen dobro plaćenim profesionalcima koji državnu službu vide kao izazov i vokaciju a ne kao tranzitnu stanicu. Vrhunski državni kadrovi moraju zarađivati onoliko, koliko bi takav kadar zarađivao u najboljim delovima privatnog sektora. (Ovaj princip je npr. najdoslednije sproveden u Singapuru.)

Kako bi država obezbedila dugoročnu strategiju razvoja, potrebno je da postoji ministarstvo koje se bavi planiranjem, koordiniranjem i sprovođenjem strateške politike. Ovaj model je veoma uspešno primenio Japan, a potom su ga, manje ili više striktno, koristile gotovo sve države jugoistočne Azije. U Japanu je funkcija strateškog planiranja realizovana kroz Ministarstvo za spoljnu trgovinu i industriju i trgovinu koje je bilo u epicentru japanskog privrednog čuda. Valja podsetiti da Srbija nema ministarstvo industrije i da je to jedan od jasnih signala u kojoj meri je industrijsko (a i svako drugo) planiranje zapostavljeno. Bez sistematskog planiranja ne može se obezbediti kontinuiran ubrzani razvoj.

Ovakvo ministarstvo mora biti moćno i po ingerencijama i po sastavu i moralo bi biti u rangu sa ministarstvom finansija. U formulisanju strategije mogu pomagati radne grupe, ali je vlada mora operacionalizovati, pratiti i korigovati u hodu. Bez ministarstva koje bi se bavilo strateškim planiranjem i koje bi bilo posvećeno industrijskom razvoju, svaka strategija će biti mrtvo slovo na papiru upravo onako, kako je to danas u Srbiji.

Smisao i cilj rada ovog ministarstva je da podrži industrijski razvoj u čijem je centru domaća industrija. Time bi domaći investitori bili jasno definisani kao dominantni korisnici svih ponuđenih podsticaja – subvencija, kredita, poreskih olakšica. U ovom trenutku industrijska strategija počiva na privlačenju stranog kapitala bez jasnih kriterijuma i realizuje se po principu „ko naiđe“.

Strane investicije mogu biti dopuna domaćoj industrijskoj politici, ali nijedan uspešan model razvoja nije počivao na stranim investicijama kao strateškom opredeljenju. U tom smislu subvencije strancima treba davati samo ako to omogućava visok neto devizni priliv koji trajno ostaje u zemlji, ako investicija ima visok multiplikator, i najvažnije, ako nema domaće kompanije koja može da pokrije neki specifičan tržišni prostor.

3.3. Zaštita strateških dobara i projekcija katastrofičnog scenarija

U koncipiranju ekonomske politike potrebno je krenuti od sopstvenih iskustava (dobrih i loših) i od iskustava država koje su se najbrže razvijale posle Drugog svetskog rata. Pri tome, tu politiku treba stalno testirati projekcijama katastrofičnih scenarija – šta država mora imati kako bi se izborila sa posledicama prirodnih katastrofa, epidemija, ili katastrofa koje su posledice politike moćnih država? Kako preživeti katastrofične događaje i sačuvati stanovništvo?[7]

Od svih evropskih država Srbija ima najviše iskustva u golom preživljavanju budući da je tokom devedesetih godina prošla kroz period sankcija koji je najveća ekonomska katastrofa u njenoj posleratnoj istoriji. Taj period se po svojim posledicama može meriti samo sa posledicama rata i razaranja. U odnosu na period sankcija i bombardovanja 1999, kriza iz 2008/2009. ili aktuelna pandemijska kriza deluju gotovo benigno. Da bi se razumele razmere ekonomskog razaranja dovoljno je reći da je društveni proizvod Srbije je od 1990. do 2000. bio bukvalno prepolovljen i da Srbija tek danas dolazi na nivo iz 1990.

Nažalost, Srbija nije ozbiljno analizirala i obradila ovaj traumatični period i nije izvukla pouke koje bi se mogle pretočiti u aktivnu ekonomsku politiku. Da jeste, Srbija bi razumela da preživljavanje nacije zavisi od samodovoljnosti na osnovim egzistencijalnim segmentima – od njenog kapaciteta da proizvodi i skladišti hranu, da bude maksimalno energetski nezavisna koliko njeni resursi dopuštaju, da ima zdravstveni sistem i farmaceutsku industriju koji su u stanju da obezbede elementarnu zaštitu zdravlja ljudi i kada su trgovinski tokovi prekinuti. Reč je o strateškim granama koje bi morale da budu dominantno u domaćim rukama. Koncept zaštite strateških grana, i to mnogo šireg dijapazona, danas sprovode sve velike razvijene ekonomije, a sa istim konceptom su krenule i neke manje poput Poljske, na primer.[8]

Pogotovo je važno razumeti koliki je značaj poljoprivrede i industrije koja je sa njom povezana, koliko su domaća industrija i domaći proizvodi važni, pogotovo u trenucima izbijanja kriza. Strategija slepog forsiranja sektora usluga bi se morala ponovo evaluirati u svetlu iskustava poslednjih 30 godina.

3.4. Kreditno-monetarna politika, bankarski sistem i kurs dinara

Rast ekonomije fundamentalno zavisi od investicija – ko kontroliše tokove novca i kapitala, kontroliše i razvoj. Obzirom da je tržište kapitala nerazvijeno, domaća preduzeća se moraju osloniti samo na bankarski sistem kao izvor novca za investicije. Kako je ovaj sistem dominanto u stranom vlasništvu (75%), njegovi interesi nisu sinhronizovani sa interesima države i domaće privrede.

Iz ugla banaka, najugodnije i najsigurnije je kreditirati stanovništvo, što zbog visokih kamata i velike disperzije rizika kod gotovinskih kredita, što zbog sigurnosti koju daje hipoteka kada je reč o stambenim kreditima. Bilansi banaka jasno pokazuju njihove preferencije ka kreditiranju stanovništava. Ilustracije radi, ukupni krediti privredi su za samo oko 20% veći od ukupnih kredita stanovništvu, dok su investicioni krediti privredi veći za samo 14% od zbira gotovinskih i potrošačkih kredita građanima.[9] Ovo je loša kreditna struktura za zemlju u razvoju i ona odslikava odnos prema investicijama. Nije slučajno ni da Srbija ima jednu od najnižih stopa investicija u Evropi. U poslednjih 20 godina prosečna stopa nije prešla 20% BDP-a, dok se tek u poslednje dve godine ta stopa kreće oko nivoa od 23%.[10] Za ubrzan ekonomski rast je potrebno da stopa investicija bude bar oko nivoa od 25-26% BDP-a. I kada je o reč o stopi štednje, Srbija je i tu čvrsto na dnu regiona, sa BiH i Crnom Gorom.

U stimulisanju razvojne politike država se može i mora osloniti na emisioni mehanizam centralne banke i na njega oslonjen emisioni mehanizam poslovnih banaka. Domaći novac i kredit su najvažnije poluge kreditiranja razvoja, ali ovaj novac se mora produktivno upotrebiti kroz mehanizam kvota. U tom kontekstu je neophodno da se struktura kreditiranja banaka promeni u korist kreditiranja privrede i investicija. Da bi se to ostvarilo, potrebno je da država propisuje koliki procenat kredita bi išao privredi a koliko građanima, koliki procenata kredita bi bio alociran za investicije, itd. Ovaj mehanizam kreditne alokacije su koristile i razvijene tržišne ekonomije sve do kraja osamdesetih godina prošlog veka, dakle u vreme kada su bile neuporedivo razvijenije nego što je to Srbija danas.

Razvojna banka je dodatni, važan instrument koji se može koristiti za podsticanje domaćih investicija i izvoza. Postoji veliki broj odličnih modela kako na Zapadu, poput nemačke KfW banke, tako i u državama u razvoju, poput razvojne banke Brazila. Odustajanje od razvojne banke se često pravda lošim iskustvom sa razvojnom bankom u Vojvodini (koja je otišla u stečaj). To je loše opravdanje gde se politička zloupotreba institucije koristi za diskreditovanje koncepta razvojne banke. Koristeći istu logiku, u Srbiji bi se mogle pogasiti gotovo sve institucije, budući da je svaka od njih u nekom periodu bila zloupotrebljena ili politički instrumentalizovana.

Dvovalutni sistem (dinar i evro) sa kojim Srbija živi decenijama, opasan je izvor finansijske nestabilnosti i ograničavajući faktor razvoja. Stabilnost sistema ogromnim delom počiva na kursu dinara budući da se najveći deo kreditne aktivnosti obavlja kroz devizno indeksirane kredite. Otuda svaka deprecijacija valute izaziva šok ne samo preko pritiska na cene uvoznih inputa, već i kroz rast dugova privrede i građana koji su valutno indeksirani. Monetarna politika tako postaje zarobljenik kursa dinara i podređena je održavanju kursa, umesto interesima razvoja. U cilju dinarizacije i dugoročne stabilizacije sistema, valutna indeksacija bi morala biti zabranjena. Ona služi samo i isključivo interesima banaka i reč je o mehanizmu kojim se valutni rizik prenosi na privredu i građane iako su banke, u svakoj definiciji, mesta koja bi morala da budu kvalifikovana za upravljanje valutnim rizikom.

Devizna štednja se kreće oko nivoa od 94% ukupne štednje građana. U finansijskim krizama povlačenje deviznih depozita predstavlja udar na devizne rezerve i opasan je generator dodatnog destabilizovanja bankarskog sistema. U interesu stabilnosti finansijskog sistema, devizna štednja bi trebalo da bude što manja. To se može podstaći pre svega kamatnom politikom koja bi stimulisala građane da devizne depozite konvertuju u dinare. Sve dok se ne povrati poverenje u dinar, štedni depoziti bi mogli biti indeksirani potrošačkim cenama i tim metodom bi bila zaštićena kupovna moć dinarskih štediša. U ovom trenutku i nulte kamate na devizne depozite mogu pomoći proces dinarizacije. Treba imati u vidu da u poslednjih 20 godina evro štediše trpe velike gubitke kombinovanim efektom rasta cena i politikom kursa dinara. Kupovna moć evra je u Srbiji značajno opala i devizne štediše žive u iluziji da je evro zaštitio njihovu kupovnu moć.

I konačno, kada je monetarna politika u pitanju, kurs valute je jedno od kritičnih mesta ekonomskog razvoja. Privreda države u razvoju hendikepirana je nižom produktivnošću nego što je imaju razvijene države. Ovaj hendikep se može umanjiti carinskom zaštitom domaće industrije, sistemom podsticaja izvoznoj privredi i sl, ali taj prostor je danas sužen pravilima Svetske trgovinske organizacije, međunarodnim sporazumima i pritiscima razvijenih država. U takvom ambijentu politika deviznog kursa ostaje najvažniji mehanizam popravljanja konkurentnosti. Da bi se aktivna politika kursa mogla sprovoditi, neophodno je stalno održavati režim čvrste kapitalne kontrole koji sprečava bilo kakav priliv špekulativnog kapitala.

Najveća greška koju država u razvoju može da napravi vezana je za precenjivanje vrednosti sopstvene valute. Tu grešku Srbija pravi već 20 godina, dodatno pogoršavajući konkurentnost domaće privrede. Neminovna posledica takve politike je vezana za rast deficita trgovinskog i tekućeg bilansa i povezano s tim, neminovni rast spoljnog duga. Onog trenutka kada je država upala u klopku duga, svi njeni pokušaju da se samostalno razvija su zatvoreni. U tom kontekstu, cilj Srbije bi morao biti da bilans tekućih plaćanja uvek bude u suficitu a trgovinski bilans u ravnoteži. Bez kursne politike koja je posvećena tom cilju, to se ne može ostvariti.

3.5. Fiskalna politika, javna potrošnja i javna preduzeća

Budžet i javna potrošnja uvek moraju biti pod čvrstom kontrolom, ali ta kontrola bi trebalo da sledi drugačije principe od ovih koji danas preovlađuju. Fiskalna politika zemalja u razvoju mora imati jasnu razvojnu dimenziju koja uvažava ne samo realne mogućnosti društva, već i njegove razvojne potrebe. Budžet se mora dekomponovati na potrošni i investicioni deo, s tim da se potrošni deo mora uskladiti sa mogućnostima društva, a investicioni deo sa dugoročnim razvojnim potrebama društva. Uz takve prioritete, deficit budžeta u toku jednog ciklusa može proizlaziti samo iz investicionog dela budžeta.

Podjednako je važno da se budžet razdvoji na deo koji se troši u dinarima i deo koji se mora devizno finansirati. Ovo valutno razdvajanje je ključno za dugoročnu stabilnost zemlje. Najvažnije ograničenje javnog duga bi moralo biti vezano za pravilo da se dinarski troškovi budžeta, a to je daleko najveći deo javne potrošnje, ne mogu finansirati ni deviznim zaduženjem, niti valutno indeksiranim državnim obveznicama. U tom smislu, budžetsko ograničenje bi moralo biti vezano, pre svega, za limitiranje inostrane komponente javnog duga.

Država bi infrastrukturne projekte mogla finansirati emisijom namenskih obveznica na domaćem tržištu, ili bi javna preduzeća mogla emitovati svoje obveznice kako bi došla do sredstava za razvoj. Ako bi bar deo kapitalnih projekata bio finansiran iz domaćih izvora, država bi poslove na izgradnji i rekonstrukciji objekata mogla davati isključivo domaćim preduzećima i tako ih jačati.

Pomenute emisije obveznica bi pomogle i jačanju tržišta kapitala i razbijanju monopola na finansiranje razvoja koji danas imaju banke. Istovremeno, to bi dalo i alternativne instrumente građanima u koje mogu plasirati svoju štednju čime bi se dodatno pomogao proces dinarizacije. I ovde bi indeksacija obveznica indeksom potrošačkih cena mogla pomoći da se osnaži tržište obveznica. Poreske mere bi takođe mogle podržati ovaj proces tako što bi npr. prihod od obveznica bio oslobođen plaćanja poreza.

Javna preduzeća (EPS, Telekom, vodovodi, šume i sl.) su strateški važna i morala bi ostati u punoj državnoj kontroli, gde kontrolni paket akcija ne bi smeo da bude ispod 51%. Državno vlasništvo nije smetnja profesionalizaciji javnih preduzeća, niti bi evidentne današnje slabosti u upravljanju tim preduzećima trebalo da budu izgovor za prodaju preduzeća. Vodeći kadrovi bi morali da budu birani konkursom, a za najveća preduzeća i međunarodnim konkursom. Vodeći kadrovi ne bi smeli biti članovi partija i morali bi biti vrhunski plaćeni za svoja rad, što podrazumeva i sistem bonusa.

Kako bi sistem javnih preduzeća mogao efikasno da funkcioniše i da se profesionalizuje, neophodno je uvesti platne razrede koji bi se primenjivali u svim preduzećima u kojima država ima većinsko vlasništvo. (Isti princip bi morao važiti i za državnu upravu.) Čvrsta politika planiranja, čvrsto budžetiranje i politika nagrađivanja povezana sa tim, važni su instrumenti profesionalizacije upravljanja.

Državno vlasništvo u javnim preduzećima ima strateške, a ne finansijske ciljeve. Smisao ovih preduzeća nije da popunjavaju budžet, već da ostvaruje nacionalni i privredni interes. U tom smislu, država ne bi smela da uzima dividende, već bi ih morala ostavljati preduzećima kako bi ona rasla, razvijala se i jačala. Prihodi od prodaje državne imovine ne bi smeli ići u potrošni deo budžeta, već bi se morali namenski koristiti za investicije i/ili za jačanje penzionog fonda.

Poreska politika svake civilizovane države treba da počiva na progresivnim stopama oporezivanja. To bi pomoglo da se porezi na najmanja primanja smanje, da se spreči veliko socijalno raslojavanje i da se stimuliše društvena solidarnost. Da bi se ovaj model mogao dosledno sprovesti, neophodno je preći na sistem bruto plata u kome svi ugovori o radu moraju biti iskazani u bruto iznosu i zaposleni bi trebalo da imaju jasnu svest o bruto plati koju zarađuju, o iznosu bruto plate i davanjima za poreze i doprinose.

Važno je dosledno sprovoditi koncept po kome se porezi plaćaju tamo gde se ostvaruje efektivna, a ne formalna kontrola preduzeća. To bi omogućilo da se zatvore poreske rupe nastale formiranjem preduzeća u poreskim rajevima. Država može dodatno destimulisati ovaj metod poreskog izbegavanja uvođenjem poreza na sva plaćanja koja odlaze u poreske rajeve.

____________________________________

Srbija je, sticajem različitih tragičnih okolnosti, potrošila četiri decenije da bi po nivou realnog BDP-a danas bila tamo gde se zatekla pred raspad Jugoslavije 1990. Ovo je činjenica koja se zna i koja se danas često pominje u makroekonomskim analizama vezanim za Srbiju. Situacija je nažalost gora jer se zaboravlja da je u periodu od 1980. do 1990. prosečna godišnja stopa rasta Srbije bila oko nule. Srbija je tako izgubila četiri decenije rasta i razvoja. Ovako dramatično zaostajanje može se delimično nadoknaditi samo visokim stopama rasta, stopama koje bi se kretale oko nivoa od 7% godišnje. Da li su ovako visoke prosečne stope rasta realistične, teško je proceniti. Ono što je sigurno, na temeljima ekonomske politike kakva se vodi decenijama unazad, to se ne može dogoditi. Promena je moguća samo radikalnom promenom ekonomske politika, i podjednako važno, radikalnim otklonom od narativa na kome ta politika počiva.

---

[1] U jednoj novijoj, popularnoj interpretaciji prošlosti, Džejms Robinson i Daron Asemoglu, u svojoj knjizi „Zašto narodi propadaju“, objašnjavaju da su u temelju uspešnih društava inkluzivne institucije koje obezbeđuju vladavinu prava i takav regulatorni ambijent koji stimuliše pojedinca da slobodno donosi odluke o svom životu. Na suprotnoj strani su države sa tzv. ekstraktivnim političkim i ekonomskim institucijama koje oduzimaju bogatstvo jednog dela društva da bi ga dali drugom.

[2] Kovanicu „ industrija u povoju“ uveo je Aleksandar Hamilton, prvi ministar finansija SAD i ona je služila kao opravdanje za protekcionističku politiku koju su SAD vodile kako bi zaštitile svoju mladu industriju.

[3] Reč je o: Bocvani, Brazilu, Kini, Hong Kongu, Indoneziji, Japanu, Južnoj Koreji, Maleziji, Malti, Omanu, Singapuru, kineskoj provinciji Tajvan i Tajlandu. (https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6507)

[4] https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2019/02/weodata/weoselagr.aspx

[5] https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/quarterly-bulletin/2014/money-creation-in-the-modern-economy.pdf?la=en&hash=9A8788FD44A62D8BB927123544205CE476E01654

[6] Zakon o budžetskom sistemu (član 27e)

[7] U zapadnoj literaturi se to podvodi pod pojam social resilience.

[8] Financial Times, 14/05/2020 “Poland’s plan to block foreign takeovers alarms business”

[9] Podaci su dati na bazi bilansa banaka objavljenih na sajtu Narodna banka Srbije i obuhvataju podatke zaključno sa aprilom 2020. (https://www.nbs.rs/internet/cirilica/80/index.html)

[10] Izvor: MMF https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2019/02/weodata/weoselco.aspx?g=2903&sg=All+countries+%2f+Emerging+market+and+developing+economies+%2f+Emerging+and+developing+Europe